Derecho indemnizatorio por cierre de actividad al modificar un PGOU

Viendo una noticia que publicábamos recientemente comentando una Sentencia del Juzgado de Primera Instancia número 15 de Granada que obligaba al Ayuntamiento, más concretamente a su Empresa Municipal de Vivienda y Suelo (Emuvyssa) a devolver los más de 160.000 euros que una mujer pagó por su vivienda por considerar que su falta de aislamiento la han hecho "claramente inidónea" para habitar en ella, ya que padece los ruidos de un uso industrial que emite la planta de Cervezas Alhambra.

El caso es que el problema se origina cuando una actividad industrial como la de Cervezas Alhambra, implantada desde 1925, es absorbida por la ciudad y rodeada de un uso residencial debido a las modificaciones del PGOU aprobadas por el Ayuntamiento de Granada y que han permitido aproximar varios nuevos bloques residenciales a menos de seis metros de la fábrica.

Todo lo cual ha provocado un auténtico calvario a la empresa responsable de dicha actividad industrial con la imposición de varias multas de unos 20.000 Euros por la Consejería de Medio Ambiente por superar los límites de contaminación acústica en su planta, con la necesidad de adoptar una serie de medidas e inversión, como la instalación de pantallas acústicas e incluso cuatro de los directivos han sido imputados por el Juzgado de Instrucción 1 de Granada por un delito por la emisión de ruidos.

Una vez planteado este escenario, merece la pena reflexionar sobre si la potestad del Ayuntamiento para variar el planeamiento municipal, no tiene límites o bien, si cabe exigir una indemnización o responsabilidad de la Administración por los daños y perjuicios causados por una deficiente e irresponsable política urbanística.

Límites a la libre modificación del Planeamiento

El Tribunal Supremo viene señalando en reiteradas ocasiones que, el principio de vigencia indefinida de los Planes no puede interpretarse en el sentido inmovilista de perpetuar el planeamiento urbanístico hasta la eternidad, sino sólo como una «garantía de estabilidad y permanencia», que no impide a la Administración ejercitar las facultades para modificarlo y adaptar sus determinaciones a las nuevas necesidades del Municipio que justifican su adecuada actualización mediante su revisión o modificación (STS de 8 marzo 1994, ponente Esteban Álamo).

Si bien, esta capacidad que tiene la Administración para modificar su planeamiento no es ilimitado, sino que deberá respetar tres aspectos:

• Las limitaciones propias que impongan los procedimientos y trámites.
• El respeto por el interés general.
• El principio de proporcionalidad.

Derecho indemnizatorio por la alteración del planeamiento

El reconocimiento del derecho indemnizatorio trae origen de la propia Constitución española cuando en su artículo 106 dispone que los particulares en los términos establecidos por la Ley tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, principio recogido igualmente en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Entrando a analizar la posibilidad de que exista un derecho indemnizatorio  hemos de distinguir varias situaciones de partida puesto que la legislación vigente también ha cambiado:

Para actuaciones anteriores al 1 julio 2007

Para modificaciones anteriores al 1 julio 2007 o a partir de esa fecha regiría lo dispuesto en la regulación de los supuestos indemnizatorios de los arts. 41 a 44.1 de la Ley 6/1998, de 13 abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), la cual tenía carácter de legislación básica tal y como establece su disposición final.

TÍTULO V Supuestos indemnizatorios

Artículo 41 Indemnización por alteración de planeamiento

1. La modificación o revisión del planeamiento sólo podrá dar lugar a indemnización por reducción de aprovechamiento si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en el que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno, o transcurridos aquéllos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.
2. Las situaciones de fuera de ordenación surgidas por los cambios del planeamiento no serán indemnizables, a excepción de lo previsto en el apartado anterior.

Artículo 42 Indemnización por alteración del planeamiento, con licencia en vigor

1. Si en el momento de entrada en vigor de la modificación o revisión del planeamiento se hubiera obtenido la licencia de construcción, pero aún no se hubiera iniciado la edificación, se declarará extinguida, con audiencia del interesado, la eficacia de la licencia en cuanto sea disconforme con la nueva ordenación, debiendo fijarse la indemnización, en el mismo expediente, por la reducción del aprovechamiento resultante de las nuevas condiciones urbanísticas, así como por los perjuicios que justificadamente se acrediten de conformidad con la legislación general de expropiación forzosa.
2. Si la edificación ya se hubiera iniciado, la Administración podrá modificar o revocar la licencia, fijándose la indemnización de acuerdo con lo establecido en el número anterior.

Artículo 43 Indemnización porlimitaciones singulares

Las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones singulares en orden a la conservación de edificios, en lo que excedan de los deberes legalmente establecidos, o que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados, conferirán derecho a indemnización.

Artículo 44 Otros supuestos indemnizatorios

1. Serán en todo caso indemnizables los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador, dentro de los plazos establecidos al efecto, que resulten inservibles como consecuencia de un cambio de planeamiento o por acordarse la expropiación.
2. Cuando se produzca la anulación de una licencia, demora injustificada en su otorgamiento o su denegación improcedente, los perjudicados podrán reclamar de la Administración el resarcimiento de los daños y perjuicios causados, en los casos y con la concurrencia de los requisitos establecidos en las normas que regulan con carácter general dicha responsabilidad. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado. 

Para actuaciones posteriores al 1 julio 2007

En estos casos acudiremos a la Ley 8/2007, de 28 mayo, de Suelo, vigente hasta el 27 de junio de 2008 y posteriormente al Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo en vigor y que dispone:

Artículo 35 Supuestos indemnizatorios

Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:

a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil. 

b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa. 

c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.

d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado. 

e) La ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas, por el período de tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la aprobación definitiva del instrumento por el que se le adjudiquen al propietario otros de valor equivalente. El derecho a la indemnización se fijará en los términos establecidos en el artículo 112 de la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954).

Transcurridos cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del mencionado instrumento, los interesados podrán efectuar la advertencia a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, quedando facultados para iniciar el mismo, mediante el envío a aquélla de la correspondiente hoja de aprecio, una vez transcurridos seis meses desde dicha advertencia.

¿Cómo se reclamarán estas indemnizaciones?

Este derecho a indemnización se ejercerá de conformidad con lo dispuesto en los arts. 139 a 142 de la LRJAPAC, y al Real Decreto 429/1993, de 26 marzo, sobre procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial.

En este sentido, la reclamación se dirigirá al órgano competente y deberá ajustarse a lo previsto en el artículo 70 de la LRJAPAC.

En la reclamación se deberán especificar:

1. Las lesiones o el daño producido.
2. La presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio.
3. La evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible.
4. El momento en que la lesión efectivamente se produjo.
5. La documentación justificativa: alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos.
6. La proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.

Una vez se admite la reclamación por el órgano competente, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites y se podrá acordar la acumulación de la reclamación a otro procedimiento con el que guarde identidad sustancial o íntima conexión.