Construcciones en suelo rústico sin Unidad Mínima de Cultivo

Existe una vía registral que permite legalizar construcciones ejecutadas en suelo rústico (vivienda, nave agrícola, naves de aperos, etc...) cuando la finca no cumple con la unidad mínima de cultivo. Es un sistema que permite vincular varias fincas discontinuas (no colindantes) creando una unidad registral llamada unidad orgánica de explotación, lo cual en algunos casos permite legalizar la construcción e inscribirla correctamente en el registro de la propiedad.

Vamos a exponer punto por punto nuestro planteamiento, con todos los matices necesarios y la legislación en la que fundamentar este tipo de "regularizaciones", hemos de tener claro que para la ejecución de cualquier construcción o edificación en suelo rústico (no urbanizable) se requiere la previa obtención de la correspondiente licencia de obra o urbanística. Al propio tiempo, el planeamiento (normas urbanísticas municipales), pueden delimitar la parcela mínima edificable, que suele coincidir con la unidad mínima de cultivo en muchos casos.

Esta parcela mínima urbanística en suelo no urbanizable (rústico) ha de respetarse en todo caso. El problema al cual planteamos solución surge cuando el propietario intenta legalizar su situación (para poder transmitir la finca, hipotecarla, etc...) y su Ayuntamiento se la deniega porque la finca en la que se encuentra ejecutada la construcción no cuenta con la superficie de parcela mínima que se requiere (unidad mínima de cultivo).

Situación en la legislación Estatal como punto de partida

El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), en su artículo 12 atribuye a los propietarios del suelo:

«El derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien.

Comprende asimismo la facultad de disposición, siempre que su ejercicio no infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas y de relación entre ellas establecido en el artículo 26.»

En este sentido, el artículo 26, dispone:

« a) Finca: la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la consideración de finca registral.»

Lo cual nos lleva al elemento clave con lo dispuesto en el artículo 13.2, que regula el contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural, disponiendo que:

«En el suelo en situación rural a que se refiere el artículo 21.2,a), las facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.»

A la vista de este precepto, hemos de realizar una interpretación conjunta de lo que se interpreta como “…unidad de suelo…” y del concepto de Finca a los efectos urbanísticos “…Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la consideración de finca registral…” (art. 26), junto con las disposiciones impuestas desde la Legislación Urbanística de cada Comunidad Autónoma.

El ejemplo de Andalucía

El Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (RGLISTA) asume como propio el concepto de terrenos “vinculados o afectados legalmente a las construcciones o edificaciones e instalaciones autorizadas sobre ellos” (art. 138.1.d RGLISTA), que habilitaría a los Ayuntamientos para que en el trámite de concesión de licencias para este tipo de actuaciones, se asegurase la vinculación de la superficie a la actividad prevista como uso ordinario, del total las parcelas, de modo que, por ejemplo, se garantice que si se solicita la ejecución de una nave agrícola, se cuente previamente con la Unidad Mínima de Cultivo que garantice que existe una verdadera Explotación Agrícola de tal entidad que justifique la necesidad de ejecutar una Nave de esas características para el "normal funcionamiento y desarrollo" del uso agrícola, conforme al art. 28.1 y debiendo "ser proporcionadas al uso que justifica su implantación" art. 28.5 del RGLISTA.

« Artículo 138. Indivisibilidad de fincas, unidades aptas para la edificación.
Son indivisibles las fincas, unidades aptas para la edificación, parcelas y solares siguientes:
d) Los vinculados o afectados legalmente a las construcciones o edificaciones e instalaciones autorizadas sobre ellos…»

Siendo estas actuaciones, en todo caso, las contenidas en el propio artículo 19.1 de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA), que establece:

« DERECHOS Y DEBERES DE LA PROPIEDAD DEL SUELO RÚSTICO:

 1. El contenido urbanístico de la propiedad en suelo rústico comprende los derechos de disposición, uso, disfrute y explotación de los terrenos, lo que incluye los actos precisos para el desarrollo: 

a) De los usos ordinarios que, de conformidad con lo dispuesto en esta ley, no se encuentren prohibidos por la ordenación territorial y urbanística, quedando sujetos a las limitaciones y requisitos impuestos por la legislación y planificación aplicables por razón de la materia…»

Sabido es que la superficie mínima o unidad mínima de cultivo es competencia de la respectiva Comunidad Autónoma, fuera de este marco competencial, al objeto de poder concretar la cobertura legal de este tipo de actuaciones, tal y como exige el artículo 19.4.b) de la LISTA se considera una obligación de los propietarios de suelo rústico, solicitar licencia "para todo acto de segregación o división, de conformidad con lo establecido en la presente ley y en la correspondiente legislación sectorial, y cumplir con el régimen correspondiente a dichas autorizaciones", con lo que hemos de analizar el régimen previsto para este tipo de autorizaciones desde la legislación hipotecaria.

Remisión a la Legislación Hipotecaria

Llegados a este punto, hemos de destacar el criterio de unidad económica, considerando como tal, entre otros casos, el supuesto de la “unidad orgánica de explotación”, el cual permite unificar los diversos elementos componentes de la explotación en una finca registral y así resulta de los art. 8 de la Ley Hipotecaria y 44 del Reglamento Hipotecario, de manera que varios predios “no colindantes”, pueden considerarse una sola finca siempre que formen esa unidad orgánica, con lo que se daría pleno cumplimiento a la exigencia impuesta desde nuestra legislación estatal (TRLSRU, art. 26: …Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la consideración de finca registral…).

Esta doctrina hipotecaria considera como fincas anormales o especiales aquellas que perteneciendo a un mismo dueño se encuentran formadas por parcelas o por porciones de terreno separadas entre sí, con solución de continuidad, pero caracterizadas por la unidad de explotación. Jurídicamente han de ser de una misma titularidad. Como fincas discontinuas, el art. 8 de la Ley Hipotecaria, menciona las explotaciones agrícolas con o sin casa de labor que forman una unidad orgánica, aunque estén constituidas por predios no colindantes. 

Una solución, conclusiones y su aplicabilidad

En aplicación de los concordantes de la LISTA, el RGLISTA, del TRLSRU, así como de nuestra legislación Hipotecaria, hemos de concluir que la superficie mínima de la finca o unidad queda en todo caso vinculada legalmente a las obras, construcciones e instalaciones y sus correspondientes actividades o usos.

Dicha vinculación implica la afección real de dicha superficie a las obras, construcciones mientras permanezcan vigentes, lo cual implica que dicha superficie no podría ser objeto de acto alguno que tenga por objeto su parcelación, división o segregación, ya que dicha afección real, queda reflejada registralmente como una única finca “unidad orgánica de explotación”.

Esto implica que la superficie de la finca que exceda de dicha unidad mínima puede no quedar vinculada legalmente a las obras y construcciones, en el caso de que las mismas no excediesen de la ocupación máxima que corresponda, con lo que podrían ser objeto de segregación o fraccionamiento, siempre respetando la legislación urbanística vigente.

Con lo cual podría entenderse cumplido el requisito de la unidad mínima de cultivo, aún disponiendo la construcción en una finca de superficie inferior a la mínima, mientras se vinculasen otras fincas a dicha construcción de forma que el “conjunto o unidad” sume dicha superficie mínima para poder ser considerada como Explotación Agrícola con Unidad Mínima de Cultivo en su conjunto.

No obstante, en nuestra opinión y a modo de buenas prácticas, consideramos que como mínimo deberían observarse las siguientes garantías en aras a evitar la perversión de este sistema:

1. Una única finca bajo un solo número registral que constituye en conjunto una “unidad orgánica de explotación”

El propietario, con carácter previo a la autorización, deberá proceder a agrupar las diferentes fincas, describiéndolas con total precisión en el título de la agrupación, así como inscribir en el Registro de la Propiedad, la resultante como “una única finca” y bajo un solo número registral, con expresa mención de que constituyen en conjunto una “unidad orgánica de explotación”, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 y 45 del Reglamento Hipotecario.

2. La concesión de la licencia urbanística determinará la indivisibilidad de la finca

Indivisibilidad de la finca resultante de la agrupación y la necesidad de la existencia de una inscripción de dicho extremo por el propietario en el Registro.

3. La construcción deberá ser autorizable en todas las fincas que se agrupen registralmente

Las superficies de terreno que se agrupen, deberán pertenecer a la misma categoría de suelo no urbanizable o rústico, o en su defecto cumplir con los elementos objetivos y determinaciones para poder llevar a cabo la edificación en cualquiera de las fincas agrupadas, dentro de las distintas categorías y niveles de protección, es decir, que la construcción deberá ser autorizable en todas las fincas que se agrupen y conforme al régimen de protección que pueda establecerse para cada una de ellas, ya sea común, ordinario, protegido, preservado, especialmente protegido, etc.