¿Se puede conceder una servidumbre al ser bien de dominio público?

Primero. El patrimonio de las Entidades Locales está constituido por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan, de conformidad con los artículos 79 de la LBRL, 1 del RBEL y, ahora también, 3 de la LPAP. En consecuencia, forma parte de su patrimonio cualquier elemento con contenido patrimonial, con independencia de si constituye una propiedad plena o un Derecho Real limitado o se trata de un bien mueble o inmueble.

En el artículo 79.2 de la LBRL se establece que los bienes de las Entidades Locales son de dominio público o patrimoniales. Son bienes de dominio público los destinados a un uso o servicio público y los comunales (artículo 79.3 de la LBRL); y son bienes patrimoniales o de propios los que, siendo propiedad de la Entidad Local, no estén destinados a un uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuente de ingresos para el erario de la Entidad (artículo 76 del TRRL).

La clasificación examinada persigue determinar el Régimen Jurídico de los bienes integrados en cada una de las dos categorías. Así, según el artículo 80.1 de la LBRL, los bienes comunales y demás bienes de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles y no están sujetos a tributo alguno; por otra parte, el disfrute y aprovechamiento de tales bienes se rige por los artículos 74 y siguientes del RBEL. En cambio, los bienes patrimoniales o de propios se rigen por su Legislación específica y, en su defecto, por las Normas de Derecho privado. Normativa específica que, en lo referente a su utilización, se recoge en los artículos 92 y 93 del RBEL.

Asimismo téngase en cuenta la regulación prevista en los artículos 5, 6 y 7 de la LPAP. 

Segundo. Según el artículo 5 de la LPAP, son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una Ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. Son bienes de dominio público estatal, en todo caso, los mencionados en el artículo 132.2 de la CE. Este precepto tiene carácter general.

Los bienes y derechos de dominio público se regirán por las Leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicación y, a falta de Normas especiales, por esta Ley y las disposiciones que la desarrollen o complementen. Las Normas generales del Derecho administrativo y, en su defecto, las Normas del Derecho privado, se aplicarán como Derecho supletorio.

El dominio público se articula como una propiedad pública perteneciente a una Administración (SSTS de 28 de octubre de 1981, 17 de marzo de 1980, 21 de enero de 1987, 9 de julio de 1991 y 26 de junio de 2001).

La calificación de un bien como demanial determinada por una doble condición: propiedad pública en favor de una Administración Pública y afectación o destino a un uso o servicio público, o al fomento de la riqueza nacional. La afectación es el eje central del dominio público. Del reconocimiento constitucional del dominio público (artículo 132 de la CE) pueden extraerse, además, otros principios fundamentales de su Régimen Jurídico, como son:

• el principio de reserva de ley para regular su Régimen Jurídico y desafectación («la Ley regulará» —reza el artículo 132.1 de la CE—),
• el reconocimiento de su carácter inalienable, imprescriptible e inembargable,
• la existencia de una serie de bienes que necesariamente integran el dominio público del Estado (zona marítimo-terrestre, playas, mar territorial y recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental) y
• la posibilidad, mediante Ley, de incorporar otros bienes al dominio público estatal.

Tercero. Para el caso que nos ocupa insistiremos sobre todo en el carácter de inalienabilidad de estos bienes de dominio público. La configuración de los bienes demaniales como cosas fuera del tráfico jurídico se fundamenta en que están destinados a fines públicos merecedores de una protección especial. Justificación que se admite expresamente en la STC 227/1988, de 29 de noviembre. En dicha Sentencia se afirma que la incorporación de un bien al dominio público supone, no tanto una forma específica de apropiación por parte de los Poderes Públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato. El bien de dominio público, sigue diciendo la Sentencia citada, es así ante todo res extra commercium, y su afectación, que tiene esa eficacia esencial, puede perseguir distintos fines: típicamente, asegurar el uso público y su distribución pública mediante concesión de los aprovechamientos privativos, permitir la prestación de un servicio público, fomentar la riqueza nacional (artículo 339 del Código Civil), garantizar la gestión y utilización controlada o equilibrada de un recurso esencial, u otros similares.

La inalienabilidad supone que no es admisible jurídicamente enajenar o gravar bienes demaniales.

Cuarto. El artículo 530 del Código Civil nos dice que la servidumbre es un gravamen impuesto sobre un predio en beneficio de otro perteneciente a distinto dueño. Y el artículo 542 del mismo texto legal nos dice que al establecerse una servidumbre se entienden concedidos todos los derechos necesarios para su uso.

CONCLUSIONES:

Primera. Como acabamos de ver los bienes de dominio público están fuera del comercio de los hombres, y por lo tanto no cabe gravarlos con carga alguna, luego no se puede imponer servidumbre alguna sobre los mismos, y menos aún a favor de un particular.

Segunda. La única posibilidad que cabría sería proceder a la desafectación del bien de dominio público, previo el expediente motivado correspondiente, aunque para este caso consideramos sería de difícil justificación, y posteriormente proceder cual bien patrimonial.