Obligación de pago de una tasa por la tramitación de una licencia
Cuando se solicita una Licencia de Obras, siempre que el Ayuntamiento cuente con una Ordenanza Fiscal aprobada que lo regule, se debe pagar una tasa por la prestación de servicios que hace la Administración de verificación de la legalidad de las obras proyectadas, previos a la concesión de la correspondiente licencia.
De ahí que dicha tasa por licencia es independiente tanto a la decisión de no realizar las obras, una vez emitida la resolución otorgando o denegando la licencia, no se puede eximir del pago de la tasa. Es decir, si se solicita una licencia ante el Ayuntamiento y éste presta un servicio, examinando la adecuación de lo solicitado a la legalidad, se cobra una tasa por dicho servicio. Aunque finalmente el sujeto pasivo no realice las obras, bien porque se le deniegan la licencia o bien porque decida voluntariamente no ejecutar finalmente la obra, se deberá satisfacerse la tasa.
Hemos de tener en cuenta que se ha desarrollado la actividad municipal, tanto técnica como administrativa, tendente al otorgamiento de la licencia y que sobre la base de que se dan los presupuestos del hecho imponible de la tasa, se debe exigir el pago de la tasa.
El hecho imponible o motivo para el cobro de la tasa
Aquí debemos acudir al art. 20 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) donde se describe perfectamente qué tasas nos puede cobrar una Administración:
1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. (...)
4. Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes: (...)
h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.
De la lectura de este artículo podemos concluir que el nacimiento de la obligación tributaria se produce por el otorgamiento de la licencia o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa, pensemos que hoy día no toda obra requiere solicitud de licencia sino que basta con la presentación en el Ayuntamiento de una Declaración Responsable.
Criterio general de los Tribunales: no procede el pago de la tasa cuando se deniega la licencia
Nuestra jurisprudencia inicialmente era contraria al cobro de la tasa cuando no se otorgaba la licencia, el Tribunal Supremo en reiteradas sentencias establecía que la actividad administrativa culmina en el otorgamiento de la correspondiente licencia, otorgamiento que da lugar a la realización del hecho imponible y, por tanto, a la exigencia de la tasa, entendiendo nuestros tribunales, pues si se denegaba o no se otorgaba la licencia no se podía exigir dicha tasa:
Sentencia del TS (Contencioso) de 16 abril de 1998:
El Tribunal Supremo anula el apremio por impago de tasa por licencia de obras, pues no se había concedido la licencia urbanística solicitada cuando se giró la liquidación. Disponiendo que no procedía liquidar dicha tasa, pues el Ayuntamiento no había concedido la licencia, por lo que tal liquidación era nula, pues el hecho imponible de la tasa es la actividad municipal tendente a verificar si los actos de edificación y uso del suelo se ajustan a las normas urbanísticas, actividad que culmina con el otorgamiento de la correspondiente licencia, lo que constituye una verdadera "conditio iuris" de la realización del hecho imponible y, por tanto, de la exigencia de la tasa.
Sentencia del TS (Contencioso) de 26 septiembre de 1997
El Tribunal Supremo estima el rec. de apelación anulando la liquidación practicada por el Ayuntamiento de León en concepto de tasa de otorgamiento de licencias urbanísticas, porque no consta que en la fecha en que el Ayuntamiento practicó la liquidación de la tasa se hubiera otorgado la licencia urbanística, y es doctrina mantenida en diversas sentencias del TS que es preciso que el hecho imponible, o sea, la prestación de los servicios municipales, desemboque en el otorgamiento de la licencia, pues si ésta se deniega o no se otorga no procede exigir dicha tasa.
El Tribunal Supremo habilita el cobro de una Tasa aunque se deniegue la licencia si se establece en la ordenanza fiscal
La Sección 2ª del Tribunal Supremo, en Sentencia de 5 de febrero de 2010 (rec. 4267/2007) - ROJ: STS 810/2010 entra a pronunciarse sobre una ordenanza fiscal que regula la tasa por licencia que establece el devengo de la tasa por la prestación de servicios administrativos de verificación de la legalidad de las obras proyectadas, previos a la concesión de la correspondiente licencia, en la que se establecía una cuota distinta en los casos en los que se denegase la licencia (el 50%), pronunciándose el Tribunal sobre la petición de la recurrente que señaló ante el Tribunal de instancia que en los casos de denegación y desistimiento, al no darse el elemento de la concesión, no nace la obligación tributaria, por lo que procede la devolución del 100% de la cuota y no solo del 50%, como está previsto en la Ordenanza de forma arbitraria y contra el principio de legalidad, solicitando que dicha ordenanza recoja la devolución del 100% del importe en los casos en los que la licencia no se otorgara.
El Tribunal Supremo entiende que es posible establecer mediante una ordenanza una Tasa cuyo el hecho imponible no se produce por el otorgamiento de la licencia sino por la actividad de la Administración, con lo que la definición del hecho imponible contenida en la Ordenanza Fiscal se ajusta a lo preceptuado en el art. 20.1.b) y 20.4.h) del TRLRHL, con lo que el tribunal deja claro que realmente se pueden establecer dos tasas distintas:
- TASA por el otorgamiento de las licencias urbanísticas: al amparo de lo dispuesto en el art. art. 20.4.h) del TRLRHL, donde el nacimiento de la obligación tributaria se produce con el otorgamiento de la licencia de obras o por realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa. Siendo incompatible la obtención de una licencia de obra por silencio administrativo y la liquidación de la correspondiente tasa, ya que la tasa requiere la efectividad de la prestación de un servicio específico, sin el cual no se produce el hecho imponible. La tasa no es exigible en supuestos de denegación de licencia (TS 16-4-98, EDJ 2252; 7-6-95, EDJ 3051; 18-12-95, EDJ 7578; 24-2-92, EDJ 1684; TSJ Baleares 23-4-93).
- TASA por la realización de actividades administrativas de competencia local: art. 20.1.b) del TRLRHL, donde el nacimiento de la obligación tributaria se produce por la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, por lo que ante la actividad administrativa producida por su solicitud de licencia la ordenanza fiscal puede establecer una tasa distinta a la anterior e independiente que podría liquidarse en los procedimientos en los que no se deniegue la licencia solicitada.
Fundamento Legal para cobrar la Tasa por la actividad administrativa aunque se deniegue la licencia
Las tasas que diseña el art. 20.1 del TRLRHL permiten la posibilidad de exigir este tributo en los supuestos de prestación de servicios públicos o realización de actividades (de competencia local) en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, lleva a entender que en las tasas por prestación de servicios urbanísticos el hecho imponible viene determinado por la realización, por los servicios municipales correspondientes, de la actividad administrativa municipal de estudio precisa para la determinación de la adecuación o inadecuación a la legalidad urbanística del proyecto presentado, con independencia del resultado de tal estudio y, consiguientemente, con independencia de que el solicitante obtenga finalmente la licencia pretendida o no la obtenga porque no se ajuste, en este último caso, a la legalidad urbanística.
El hecho imponible en las tasas reconocida por una Ordenanza Fiscal viene constituido no tanto por la obtención de una determinada licencia como por la realización por el Ayuntamiento de la precisa actividad municipal, tanto técnica como administrativa, de verificación de la concordancia de la solicitud de respectiva licencia con los Planes, Normas u Ordenanzas en vigor.
Desde un punto de vista tributario, lo mismo da que el servicio o actividad prestado por la Administración municipal termine en un acto de concesión de la licencia como en un acto declarativo de que el proyecto no es conforme con los Planes, Normas u Ordenanzas aplicables.
Conclusión del Tribunal Supremo
Debe concluirse, por tanto, que el gravamen de la tasa lo es en función de la actividad administrativa realizada, debiendo ser satisfecha incluso en los casos de denegación de la licencia porque la tasa por la tramitación de licencias urbanísticas no puede ser considerado como un tributo de resultado, que sólo se devenga cuando la resolución administrativa que recaiga sea estimatoria del otorgamiento de licencia solicitado.
Lo que, en todo caso, es necesario es que el servicio o actividad municipal se refiera o afecte al sujeto pasivo, necesidad establecida en el art. 20.2 del TRLRHL , conforme al cual "la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por éste en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras".
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo entiende que no es aceptable, como ha puesto de manifiesto la doctrina más reciente, exigir la concurrencia de un beneficio particular para el contribuyente, en el sentido de que se satisfagan las pretensiones ejercitadas al instar la puesta en marcha de la actividad administrativa de que se trate. Es decir que si se produce la efectiva realización de la actividad administrativa se entiende realizado el hecho imponible de la tasa, de modo que deja claro que la actividad administrativa no tiene por qué finalizar con un acto en que se acceda a las pretensiones del solicitante otorgando la licencia, ya que el hecho imponible es la propia actividad administrativa o la prestación del servicio, más allá de cuales sean sus resultados, quedando claro que el hecho de que la actividad administrativa se refiera, afecte o beneficie al sujeto pasivo no significa que deba ser necesariamente, y en todo caso, favorable a sus pretensiones, sino sólo que ha sido provocada por él, como interesado.
¿Puede cobrarse la Tasa si el interesado renuncia a la licencia solicitada antes de la resolución?
En los casos de renuncia de la licencia concedida, el Tribunal Supremo deja claro que ha de tenerse en cuenta si se ha desarrollado la actividad municipal, tanto técnica como administrativa, tendente al otorgamiento de la licencia y que sobre la base de que se dan los presupuestos del hecho imponible de la tasa, se ha exigido y efectuado el pago de la tasa, en cuyo caso el Ayuntamiento no estaría obligado a reintegrar, total o parcialmente, la cuota satisfecha.
