La reclamación a los propietarios de deudas por gastos de urbanización

¿Qué son los gastos y costes de urbanización?

Entre los gastos de urbanización que deben ser sufragados por la iniciativa privada o los propietarios afectados por una actuación de transformación urbanística, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en línea con la tradición del Derecho urbanístico preexistente, determina en su artículo 18.1.c) que las actuaciones de transformación urbanística comportan para su promotor (iniciativa privada, sea o no propietaria de los terrenos):

“Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos que se estipulen en los convenios que al efecto se suscriban y que deberán ser aprobados por la Administración actuante. En defecto de acuerdo, dicha Administración decidirá lo procedente

Entre las obras e infraestructuras a que se refiere el párrafo anterior, se entenderán incluidas las de potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación reguladora, y la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá incluir asimismo las infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible”.

¿Por qué están los propietarios obligados al pago?

Los propietarios de suelo, tal y como está configurado nuestros sistema urbanístico, tienen tanto facultades o derechos como obligaciones o deberes en su condición de propietarios, 

Derecho del propietario para participar en la actuación urbanizadora:

• Bien como gestor y titular de la iniciativa de urbanización, p. ej., miembro de junta de compensación, agente urbanizador, etc., 
• Como mero propietario pasivo en la actividad de gestión del proceso de transformación urbanística, que gestiona un tercero al que se le deben retribuir los gastos de urbanización, p. ej., sistema de cooperación, tercero urbanizador...

De no incorporarse o cumplir con las obligaciones reales inherentes al procedimiento de actuación urbanizadora, los terrenos afectados le serán expropiados perdiendo su condición de propietario.

Obligación de participar en los deberes legales de la promoción, entre los que se encuentra sufragar los gastos de urbanización.

Desde el momento en que el propietario opta por participar en la actuación urbanizadora, el legislador estatal remite a la legislación urbanística para la concreta definición del alcance de los deberes legales de promoción en régimen de equidistribución. 

La afección será inscrita en el Registro de la Propiedad, una vez aprobado el Proyecto de Reparcelación, según regula el artículo 19 del RD 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.

Entre los gastos cuyo cobro mediante cuotas de urbanización nos ocupa se encuentran los de urbanización interior, conexión y reforzamiento de redes exteriores, los de realojo, los de retorno y los correspondientes a las indemnizaciones que se devenguen para indemnizar a los titulares de bienes y derechos que deban desaparecer como consecuencia de la actuación urbanizadora.

¿Cuándo nos pueden exigir el pago de las cuotas que correspondan por dichos gastos de urbanización?

Los gastos de urbanización que se abonen mediante cuotas en metálico serán exigibles una vez se apruebe definitivamente el Proyecto de Reparcelación o equidistribución correspondiente, que contiene la cuenta de liquidación provisional del proyecto, con las correspondientes cuotas de urbanización o desde la aprobación de las cuotas, cuantía y forma de liquidación, cuando se produzca de forma independiente del Proyecto de Reparcelación.

Plazos, límites y garantías para los propietarios afectados.

El Real Decreto 3288/1978 por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RGU) de aplicación supletoria en la gran mayoría de Comunidades Autónomas, establece que mientras no se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentario, dispone en su art. 128.1 que:

"La liquidación definitiva de la reparcelación tendrá lugar cuando se concluya la urbanización de la unidad reparcelable y, en todo caso, antes de que transcurran cinco años desde el acuerdo aprobatorio de la reparcelación".

Sentado lo anterior, hemos de reseñar que, conforme a los arts. 127 a 129 RGU:

1. En la reparcelación han de elaborarse dos cuentas de liquidación: la provisional, que debe incorporarse al proyecto de reparcelación y aprobarse con éste, y la definitiva que se formará cuando se concluya la urbanización de la unidad reparcelable.
2. Los saldos de la cuenta de liquidación del proyecto se consideran provisionales y a buena cuenta, hasta que se apruebe la liquidación definitiva de la reparcelación.
3. La liquidación provisional estará sujeta, en su caso, a las variaciones que se generen en la gestión del Programa, incluida las eventuales retasaciones de cargas que pudieran aprobarse por las Administración actuante, procediéndose a la liquidación definitiva cuando se produzca la recepción de las obras de urbanización, justificándose entonces con total precisión todos los gastos devengados.
4. Los saldos de reparcelación son deudas líquidas y exigibles que median entre cada uno de los interesados y la administración actuante.

Hay que tener en cuenta que nuestra jurisprudencia ha declarado que el citado plazo de cinco años es de carácter prescriptivo y plazo límite para aprobar la liquidación definitiva a través de una interpretación literal del precepto en este sentido hemos de destacar, la Sentencia del TS de 8 de noviembre de 2002, aunque no de una forma directa, ya que no trata estrictamente el asunto de la liquidación definitiva sino de la provisional, sí parece considerar que el plazo de 5 años que transcurre desde la aprobación del proyecto de reparcelación hasta la aprobación provisional de la cuenta definitiva es un plazo prescriptivo. Y en este mismo sentido se pronunció el TSJ de Madrid en su Sentencia de 10 de mayo de 2007:

"En consecuencia, la aprobación provisional de la cuenta definitiva, es el momento final del plazo prescriptivo y no la aprobación definitiva".

Tribunal éste que, en su Sentencia de 13 de mayo de 2010, se decantó de un modo más contundente por considerar el plazo de 5 años como un plazo límite para aprobar la liquidación definitiva:

"Conforme a ello la liquidación definitiva de la parcelación debe realizarse en un plazo máximo de cinco años desde la aprobación del proyecto y en ese periodo de tiempo debía entenderse que el proyecto estaba cerrado y cada parte asumía sus propias obligaciones con lo que la del apelante habría finiquitado si hubiera continuado prestando el servicio".

De igual modo, la Sentencia del TSJ C.Valenciana de 2 de enero de 2001, concluyó que resulta contrario a la normativa vigente que se apruebe una nueva cuenta de liquidación provisional de la reparcelación, una vez transcurridos casi once años desde dicha aprobación, y fundamento dicha conclusión:

 "porque según resulta del art. 128.1 RGU es la liquidación definitiva de la reparcelación la que debe aprobarse, en todo caso, antes de que transcurran cinco años desde el acuerdo aprobatorio de la reparcelación, sin que de tales preceptos resulte la posibilidad de aprobar sucesivas cuentas de liquidación provisional ante el transcurso del citado plazo de cinco años".

De todo lo que se deduce implícitamente el carácter prescriptivo que tiene dicho término, incluso el TSJ de Navarra se ha decantado categóricamente por la imposibilidad de aprobar liquidaciones tanto provisionales como definitivas después del plazo de los 5 años. Así, en su Sentencia de 30 de marzo de 2004, concluye que el citado art. 128.1 RGU fija un plazo máximo para practicar la liquidación definitiva más allá del cual no proceden nuevas reclamaciones con cargo a las cuentas de liquidación del Proyecto de Reparcelación:

"Su tenor literal no puede ser más claro: cinco años marcan el plazo máximo para practicar la liquidación definitiva de la reparcelación, cuyas cuentas, naturalmente, han de estar aprobadas en el previo proyecto. Dice la norma: "en todo caso"; es decir aunque la urbanización no se haya concluido. Fija, pues, un plazo más allá del cual no caben nuevas reclamaciones con cargo a aquellas cuentas. Por eso, precisamente, el apartado 4 arbitra una solución para los supuestos en que por decisión administrativa o judicial posterior a tal momento se causen nuevos gastos repercutibles a los propietarios por mor de su obligación genérica de contribuir a los costes de urbanización, repercusión que exige "expediente nuevo y distinto" que no es, según está expresamente admitido, lo aquí hecho".

El sentido de este art. 128.1 RGU no es otro sino evitar situaciones donde la propiedad puede haber sido transmitida varias veces, debido a la enorme dilación del tiempo y los problemas surgen ahora respecto de los nuevos propietarios compradores de buena fe y de sus deberes legales como propietarios de suelo.

Tales problemas han sido profundamente analizados por nuestra Jurisprudencia, el Tribunal Supremo ha declarado la existencia los mismos, entre otras, en sus Sentencias de 2 de noviembre de 1993 (recurso de apelación 9855/1990), 18 de enero de 1996 (recurso de apelación 5782/1991), 29 de enero de 1996 (recurso de apelación 5846/1991), 16 de julio de 1996 (recurso de apelación 8336/1991) y 7 de julio de 2000 (recurso de casación 2769/1995).

Para evitar todos estos problemas o por lo menos no agravarlos, es por lo que el art. 128.1 del RGU es tan tajante estableciendo una literalidad clarísima: cinco años "en todo caso" marcan el plazo máximo para practicar la liquidación definitiva de la reparcelación.

¿Qué sucede con las transmisiones de las parcelas y con los nuevos propietarios?

La vigente legislación básica del Estado sigue contemplando los mismos criterios que sus leyes antecesoras y que respecto de la transmisión de fincas y deberes urbanísticos que en su art. 19 establece:

“…1. La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a esta Ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real.
2. En las enajenaciones de terrenos, debe hacerse constar en el correspondiente título:
…
b) Los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir, cuando los terrenos estén sujetos a una de las actuaciones a que se refiere el apartado 1 del artículo 14.
…”

Debiendo recordar que, las cuotas de urbanización deben ser giradas a quien resulte propietario debidamente inscrito en el Registro de la Propiedad en el momento mismo del giro (inscripción que es la que produce efectos frente a terceros), sin que pueda la Entidad Gestora del Sistema dirigirse directamente contra un no propietario registral en ese momento, cuya posición es ajena al proceso de gestión y respecto de la del propietario inscrito y deudor directo.

Las cargas urbanísticas se inscriben como afecciones en el Registro de la Propiedad junto con la parcela.

Hemos de recordar, tal y como brevemente hemos esbozado, que la deuda o carga urbanística es una afección que se inscribe en el Registro de la Propiedad para surta efectos frente a terceros. La regulación de esta afección se contiene fundamentalmente en el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, disponiendo en los arts. 19 y 20.

En lo que respecta a la prioridad de la afeccción inscrita, señala el primero de los preceptos citados que «quedarán afectos al cumplimiento de la obligación de urbanizar, y de los demás deberes dimanantes del proyecto y de la legislación urbanística, todos los titulares del dominio u otros derechos reales sobre las fincas de resultado del expediente de equidistribución, incluso aquellos cuyos derechos constasen inscritos en el Registro con anterioridad a la aprobación del Proyecto, con excepción del Estado en cuanto a los créditos a que se refiere el art. 73 de la Ley General Tributaria  y a los demás de este carácter, vencidos y no satisfechos, que constasen anotados en el Registro de la Propiedad con anterioridad a la práctica de la afección».

La prioridad o preferencia de la afección urbanística también se contempla en el art. 128 del Reglamento de Gestión Urbanística (RGU): «Esta afección será preferente a cualquier otra y a todos las hipotecas y cargas anteriores, excepto a los créditos en favor del Estado a que se refiere el número 1 del art. 1923 del Código Civil  y a los demás créditos tributarios en favor del Estado, que estén vencidos y no satisfechos y se hayan hecho constar en el Registro antes de practicarse la afección a que el presente artículo se refiere».

Plazo máximo y vigencia de la afección registral de las parcelas.

En cuanto a la vigencia de la afección, el art. 20.1 del Real Decreto 1093/1997 señala que «la afección caducará a los siete años de su fecha». 

La afección de los terrenos objeto de reparcelación, con el carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística, está igualmente reconocida en el art. 16 del Real Decreto Legislativo 2/2008 LS 2008.

Sobre la fecha de vigencia de la nota de afección y su preferencia, se ha pronunciado la muy reciente Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 1 de octubre de 2013 que tiene señalado que:

«la prioridad de la afección podría haber aprovechado a una anotación de embargo dictada en procedimiento de apremio administrativo, que trajese causa en la deuda protegida por la afección (supuesto recogido en la Resolución de 5 de octubre de 2009 y en el número 2 del art. 19 del Real Decreto 1093/1997), pero lo que no cabe es entender prorrogada la preferencia que da la afección urbanística, una vez transcurrido su plazo máximo de duración, por existir una nota marginal de expedición de certificación, en un procedimiento de apremio del que no se ha tomado anotación preventiva que la sustente, como ocurre en el caso que ahora se analiza.»