Plazo para ejecutar demolición de obra ilegal dictada por Ayuntamiento

Planteamiento de la cuestión:

El planteamiento de la cuestión es simple, se ejecutan obras no amparadas en licencia urbanística, el Ayuntamiento incoa un procedimiento para la protección de la legalidad urbanística que terminada declarando que las obras no son legalizables por ser contrarias a la ordenación urbanística vigente y por tanto ordena la demolición de las obras y la reposición de la realidad física alterada.

Una vez dictada la resolución que ordena la demolición nos hallamos en el supuesto de un administrado al que le ha sido notificado el correspondiente acto administrativo, concediéndole un determinado plazo para cumplir voluntariamente la orden de reposición mediante una concreta actividad material de demolición generalmente. Dicha decisión adquirirá firmeza de no ser recurrida por el particular o, si es recurrida, de ver desestimada su demanda por Sentencia firme. Si el administrado no cumple voluntariamente lo ordenado en el plazo marcado la Administración deberá acudir al procedimiento de ejecución forzosa imponiendo al obligado multas coercitivas o, de mostrarse ineficaces éstas, sirviéndose del procedimiento de ejecución subsidiaria a costa del obligado, al margen de las sanciones por incumplimiento. 

Pero claro, no todo es actividad y eficacia en la Administración, sobre todo en los Ayuntamiento de pequeños Municipios, con lo que surgen muchos problemas que conllevan muchas dudas:

• ¿Qué plazo tiene la Administración para iniciar la ejecución subsidiaria en caso de incumplimiento?
• ¿Qué sucede si el Ayuntamiento no hace nada ni notifica nada desde que se dictó la Orden de Demolición?
• ¿Prescribe o Caduca la Orden?

5 años para prescripción de la Orden dictada para la demolición de las obras

La última reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil, concretada esta vez en la Ley 42/2015, de 5 de octubre, en vigor desde el día 7 de octubre de 2015, ha traído entre sus novedades la modificación del art. 1964.2 del Código Civil, que establece una reducción significativa del plazo de prescripción de las acciones personales sin plazo especial señalado, pasando de 15 a 5 años.

Dicha modificación de calado afecta a la actual prescripción de las obligaciones de hacer derivadas de órdenes administrativas decretadas en el marco de un procedimiento de disciplina urbanística, tales como los requerimientos de legalización, u órdenes de derribo, cuando lo edificado resulta ilegal e ilegalizable.

No obstante, con carácter supletorio, ya quedaba más concretado el plazo de cinco años contenido en el art. 518 de la Ley de Enjuiciamiento Civil:

"... La acción ejecutiva fundada en sentencia, en resolución del Tribunal o del secretario judicial que apruebe una transacción judicial o un acuerdo alcanzado en el proceso, en resolución arbitral o en acuerdo de mediación caducará si no se interpone la correspondiente demanda ejecutiva dentro de los cinco años siguientes a la firmeza de la sentencia o resolución..."

La aplicación del plazo de cinco años previsto en la Ley de Enjuiciamiento Civil para determinar la caducidad de la Administración de la potestad de ejecutar los acuerdos adoptados en materia de protección de la legalidad, ya venía siendo admitida por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de enero de 2008, descartando la posible aplicación del plazo de 15 años contenido en el art. 1964 del código civil (plazo que había sido acogido en sentencias anteriores).

De este modo concluye el Tribunal:

Ahora bien, dicha doctrina debe ser matizada después de la entrada de la LEC/2000 donde en su artículo 518 referente a la caducidad de la acción ejecutiva fundada en sentencia judicial o resolución arbitral se establece que "La acción ejecutiva fundada en sentencia, en resolución judicial que apruebe una transacción judicial o un acuerdo alcanzado en el proceso o en resolución arbitral caducará si no se interpone la correspondiente demanda ejecutiva dentro de los cinco años siguientes a la firmeza de la sentencia o resolución." Por tanto, tras la entrada en vigor de dicho texto legal ya no es necesaria la interpretación analógica del art. 1964 del Código Civil al regularse expresamente el plazo de caducidad de cinco años. Si bien no es necesario que un órgano jurisdiccional sancione un acto administrativo para que el mismo sea ejecutivo, no por ello se puede entender que la Administración no tiene plazo alguno para llevar a cabo la ejecución de sus propios actos, ya que ello vulneraría el principio de seguridad jurídica, por lo que de acuerdo con la doctrina jurisprudencial antes descrita deberá estarse al plazo establecido en el art. 518 de la Ley de Enjuiciamiento Civil para la ejecución de aquellos actos administrativos dictados con posterioridad a la entrada en vigor de dicho texto legal, siempre que la ley de aplicación no establezca otro plazo, tal como ocurre en el presente caso en que la orden de demolición es de fecha 16 de enero de 2001.

De acuerdo con la anterior doctrina jurisprudencial expuesta, y tal como se ha manifestado en la sentencia objeto de apelación, es evidente que a la vista de la fecha de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de fecha 11 de marzo de 2003 , la acción para proceder a demoler las obras abusivamente realizadas no ha prescrito.

Las distintas Comunidades Autónomas vienen legislando sobre esta materia adaptándose a estos criterios e interpretaciones, tal y como podemos observar del análisis de las distintas regulaciones sobre la ejecución forzosa de las órdenes de demolición y medidas de restablecimiento de la realidad física alterada, por ejemplo, en Andalucía con el nuevo RGLISTA de 2022 en su art. 364.4 dispone expresamente:

4. El plazo para ejecutar la resolución finalizadora del procedimiento será de cinco años desde que termine el periodo de cumplimiento voluntario señalado en la resolución, plazo que se interrumpirá por la actuación del obligado tendente a su cumplimiento, por la notificación de actos administrativos para la ejecución forzosa y por las suspensiones del acuerdo adoptadas en vía administrativa o judicial.

Dudas sobre 15 años para prescripción de Orden dictada antes de 2015

Respecto de las órdenes de demolición o legalización nacidas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley 42/2015 (7 de octubre de 2015) la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 42/2015 se remite a las reglas de la prescripción comenzada antes de la misma publicación del Código Civil (1889) con lo que se llega a la conclusión de que los plazos de prescripción ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 42/2015, se seguirán rigiendo por el plazo de 15 años marcado en la normativa anterior.

Con lo que si desde la entrada en vigor de la Ley 42/2015 transcurriesen cinco años se producirá sin más el efecto prescriptivo, aunque no se hubiesen alcanzado los 15 años. En otras palabras, si a fecha de 7 de octubre de 2015 resta aún un plazo superior a 5 años para que se consume la prescripción nacida con la anterior redacción del art. 1964.2.º del CC, tal plazo se acortará necesariamente en cinco años, al 7 de octubre de 2020.

Por el contrario, en nada afectará, si al tiempo de entrada en vigor de la reforma el plazo restante es ya inferior a cinco años, pues este se mantendrá conforme a lo previsto en la anterior normativa.